准确定位 规范制度 推进城市河道建设管理
——对城市河道建设管理的点滴思考
成都市河道管理处 田静
随着我国经济快速发展，人民生活水平不断的提高，国民对环境质量的要求也越来越高，特别是城市水环境改善更是关注的热点。目前，城市水环境治理工作已经得到了社会各届人士广泛的关注，并得到了有关部门的大力重视。众所周知，水环境是人类文明、生态文明的一面镜子，自古以来人们就有着浓厚的水情结，喜欢逐水而居，滨水而栖，特别是对于常年生活在水泥森林的都市居民来讲，拥有一个优美和谐的水环境更是一种强烈的渴望。
河道是水的载体，是水环境的核心，由于历史和现实的复杂原因，多年来很多城市对河道缺少呵护，城市不少河道尤其是一些中小河道其功能正在不断萎缩，如何有效治理城市河道是主管行政部门和设计单位面临的难题。鉴于此，城市河道建设管理中的准确定位、规范管理即显尤为重要。笔者在多年的河道管理工作中，通过自己的不断实践、学习、思考，对河道建设管理工作有如下感悟：
一、准确定位，推进有的放矢的治理工作
河道治理应根据河道本身的条件准确定位，才能有的放矢针对性强的确定各项工作内容、组织各项工作，这是河道治理成功的决定因素。目前《成都市中心城区水生态环境保护与修复规划》中按河道承担的主要功能和自身水源的条件，并结合排水规划及成都市防洪总体规划，将主城区河道规划定位分为四类：生态河道、景观河道、排洪河道、区间排水河道，作为今后河道改造治理目标。各类河道定义如下：
1、生态河道：此类河道有保障率较高活水源补给条件。河道要适宜水生生物群生存，要有不间断的新鲜水源补充。河道流速适中，在流速满足的条件下，可适量行洪，但不能对生物群产生破坏。河道断面宜宽浅，亲水性强。需严格控制进水水质，不得污染，并可利用河道生物群对水质作进一步净化。其主要功能为：水生态保护与修复、景观、排洪。
2、景观河道：此类河道有活水源补给条件，但保障率较低。河道不强求有固定生物群生存，但其水质要达到一定标准。此类河道不必要常流水，可采用水闸等工程措施，在河道内蓄水，枯期从下游到上游，定期逐级开闸放水冲污(放水冲污时要有沿岸预报措施，以确保安全)。也可再生水回用冲污。景观河道可适量地、定时地消耗一定清洁水源，可通过与生态河道等进行调控解决。景观河道要承担一定的行洪功能，在改造中可对断面形式进行优化，以同时满足夏季行洪、冬季景观的要求。并可在条件适宜的河段，建立港湾，形成局部生态环境。其主要功能为：景观、排洪。
3、排洪河道：此类河道无活水源补给条件。河道功能侧重点在于防洪，而其景观功能相对弱。此类河道不要求有常流水，不调配环境用水，枯期允许断流。其主要功能为：排洪。
4、区间排洪河道：此类河道无活水源补给条件。河道主要功能是承纳市政雨水排放，属“有雨才有水”。河道多为现状农灌沟、自然冲沟，对此类河道，在建成区，可考虑盖板(要分析论证可行性)；对未开发区，应尽可能改为雨水方沟归入路面以下或绿化带内。其主要功能为：排洪。
对于其他城市的中小河道，大多可按照以上四类定位。主管行政部门和设计单位在进行河道治理实战中，首先对河道进行了准确定位，各项组织工作和设计才能做到胸有成竹，先进河道治理理念才能在设计中充分体现。
二、规范制度，促进依法治水的管理工作
1. 应规范施工许可审批程序
河道建设项目的批准程序按照《防洪法》的规定共分两步，第一步是审查同意；第二步是依法办理开工手续，二者缺一不可。所以依法办理开工手续是河道建设项目批准程序的重要组成部分，其实质是建设单位要依法申请，主管机关要依法审批。施工许可证的颁发是一项非常严肃的工作，是一种行政赋权行为，河道主管机关在完成这一行政赋权过程中，就必须要有科学、合理、公正、完善的审批程序来规范许可权的使用，才能更好的调整、沟通行政主体与行政相对人之间的管理关系，保障国家权力的合法行使。我们应尽快按照简便、迅速、经济、效率的精神，建立施工许可审批程序，规定建设项目的审批方式、步骤、时限、次序、地点、审报资格等，并建立告知、参与制度。从而更好的规范、制约、监督行政机关的行政行为，保障行政相对人的合法权益，促进行政机关办事效率的提高。
2. 应规范建设项目申请的受理工作
按照行政许可的规定，行政相对人要进行河道建设项目建设，首先应提出申请，同时报送有关建设项目资料，经河道主管机关审查同意后，方可颁发许可证书。在这一过程中行政相对人提出申请是必要条件，这就涉及到相对人申请的受理主体是那一级河道主管机关的问题，按照一般惯例应是有建设项目审批权限的管理机关，也就是说应是有权签署审查同意的机关。因为行政相对人要进行建设项目建设，只有向有审批权限的管理机关提出申请，不可能向其他机关申请，与此相对应的，也只有法律、法规授予有审批权限的管理机关才有资格受理申请，除此之外的受理只能是代为受理，代为受理是河道主管机关上、下级内部管理的行为。作为代为受理的机关由于受管理权限的制约，不能以自己的名义做出批复同意或否定行政相对人申请的决定，只有按内部管理权限签署同意或否定意见后转报的义务，否则就是越权审批。所以为规范建设项目申请的受理工作，规范河道主管机关内部管理行为，我们就应按照行政主体合法的要求，明确规定那一级河道主管机关有受理何种建设项目申请的法律资格，以避免受理相对人申请行政主体不合法或越权受理的情况发生。
3. 应建立建设项目审查组织，规范审查意见的签署
河道建设项目的建设方案，必须报经河道主管机关审查同意，方可按照国家规定的基本建设程序报请批准，然后依法办理开工手续。由此可见，审查意见是建设项目能否建设的关键和基础，是办理开工手续的重要前提，是综合反映我们管理机关要求、技术标准的法律文书，同时它对办理开工手续也具有至关重要的指导作用。但是由于审查意见的签署受人为因素和外界影响较大，再加之有时有关部门之间关系不协调，配合不到位，极易造成审查意见的简单、不全面，给施工许可手续的办理和今后的建设项目监管工作造成一定困难。所以要确保建设项目审查意见的客观、公正、真实、全面，就必须要有防汛、工管、规划、水行政管理等部门的有机配合，就必须要有专业的审查组织作保障。所以应对签署审查意见的组织形式、职责和审查意见的基本格式、内容等做出明确规定，以规范审查意见的签署工作，消除外界的干扰和人为因素的影响，做到内容、要求、格式的统一，确保审查意见的高质量。
4. 应建立建设项目和许可证管理、监督制度
经批准的河道建设项目在一定时期内满足了堤防管理、建设，河道行洪，河水水质及河势变化的要求，但由于建设项目使用年限大多在十几到几十年之间，其间随着时间推移河床的演变，河势、河道边界条件等均会发生变化，使得一些建设项目在某些方面满足不了防汛的要求，将会给堤防安全、河道行洪、防洪工程建设及管理等工作带来诸多影响，甚至会造成一定的隐患。要消除这些影响和隐患就必须采取相应措施，就必须要加强建设项目施工期间、特别是建成后的防洪安全检查和监督，就必须要与建设单位经常联系要求其履行整改义务。对此，我们应尽快建立建设项目和许可证管理、监督制度，为我们及时掌握建设项目的基本情况、及时发现问题、及时采取措施、及时督促建设项目整改和加强许可证的管理提供法律依据。
5. 减少审批层次 提高工作时效
为提高河道主管机关的办事效率和保障申请人的合法权益，由于河道主管机关管理层次较多，相应审批层次也较多，客观上存在着审批时间较长的问题。审批各环节均需要时间，各层次也均需要时间，期间稍有不协调，就会使宝贵的时间无形流失，造成建设单位对审批时限、上报资料等的不满意、不理解，甚至造成强行开工的局面。所以为较好解决审批时间和上报资料等问题与建设单位存在的矛盾，我们就应当减少审批层次，减化上报手续，变层层审查上报为一级审查批准，直接由有审查同意权限的单位受理申请，然后提交由有关单位、部门相关人员组成的项目审查委员会统一进行现场查看和勘测、集中审查，并签署审查意见，以减少河道主管机关人力、物力的投入，减少中间环节的重复工作，争取时间，提高工作效率，增加审批的透明度，避免暗箱操作。
6. 加强河道建设项目管理的宣传工作
在社会主义市场经济条件下，由于建设项目的大小不一、立项批准渠道不同，时有建设单位未按要求在立项前履行建设项目审查同意手续的情况，不知道办理审查同意手续的标志是颁发审查同意书。我们一方面要加强对河道建设项目管理的宣传工作，普及河道建设项目管理方面的法律知识，进一步提高广大群众的法律素质和以法办事的能力，另一方面我们内部也要规范审批程序，增强审批工作的透明度，以得到建设单位对我们工作的理解和支持，共同搞好建设项目的管理、审批工作。另外对这种违规操作的行为应建立相应的处罚制度，以规范建设项目审报工作。
河道建设项目的管理既是法律赋予我们的神圣职责，又是河道主管机关行政管理对外形象的窗口，这就要求我们在管理中必须做到行政主体、行政范围、行政行为、行政程序合法，才有利于建设项目管理工作的有序、健康发展。
在城市中蜿蜒流淌的条条河道，不但是防洪排涝的重要通道，也是城市景观建设的重要要素和城市生态系统的重要组成部分，直接影响着一个城市的经济发展和生态平衡，关系着广大市民的生存环境和生活品质。因此河道建设和管理的相关职能部门只有准确定位工作的方向，规范管理，依法治水，才能高质量、高效率的进行河道建设管理，从而建设人水和谐的河道生态系统，打造水生态良好、水景观优美、水文化丰富的亲水型宜居城市，提高广大民众的生活质量，促进城市与自然的和谐共容。
